ASSOCIAÇÃO COMERCIAL DE PERNAMBUCO – ACP
Recife - Pernambuco
Recife, 17 de maio de 2011.
Ilmo. Sr.
Dr. ROBERTO GURGEL
M. D. Procurador Geral da República – Brasília – DF
A/C da Dra. MARIA DO SOCORRO LEITE DE PAIVA
DD Procuradora Chefe do Ministério Publico Federal em Pernambuco
Rua Frei Matias Tevês, nº 65 – Ilha do Leite
Recife – PE.
Assunto: Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão – ADIN – Cumprimento do art. 165, §7º, c/c Art. 35 do ADCT
Senhor Presidente:
Cumprimentando respeitosamente V. Sa., passamos a encaminhar para a sua autorizada apreciação o presente documento que consubstancia pleito de patrocínio por essa egrégia Ordem do Advogados do Brasil – OAB, a nível nacional, para ajuizamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão – ADIN, a ser impetrada junto ao Supremo Tribunal Federal STF, objetivando o cumprimento do mandamento constitucional insculpido no art. 165, caput e § 7º, combinado com o art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, que determina a elaboração e apresentação do Orçamento Geral da União com discriminação das despesas regionalizáveis da União proporcionalmente à população das regiões macroeconômicas do país.
I – O Objetivo Constitucional de Redução das Desigualdades Regionais.
O processo histórico de formação econômica da sociedade brasileira, já por fatores políticos, como principalmente pela complexidade, diversidade e grande dimensão geográfica e de recursos naturais do país, e ainda em função das oscilações constantes e variantes formas de inserção internacional da economia brasileira, - no que pese o grande potencial de desenvolvimento do país e os êxitos expressivos econômicos e sociais que vêm sendo obtidos pela sociedade brasileira notadamente desde a segunda metade da década de 1990 - , enfrenta ainda, em grandes proporções, o grave problema dos severos padrões de pobreza de grande parte da população e as grandes desigualdades de nível de renda e de condições sociais de vida da população, quer no plano individual quer no plano espacial entre as macro-regiões do país.
Em relação a este último aspecto, a marco-região nordeste, que dispõe de grande população de mais de 52 milhões de pessoas e ocupa vasto território de perto de 1.600.000km2 com sua maior parte na zona semi-árida com condições naturais fortemente limitadas - não obstante dispor de reconhecido potencial humano e de recursos físicos para grande crescimento e progresso material, e no que pese tentativas
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de políticas públicas específicas embora sem continuidade e coordenação e sem apoio político adequado - , apresenta fortes e recorrentes índices de pobreza absoluta, de atraso econômico e de baixos índices sociais de vida em relação à média nacional, incompatíveis com a concepção de uma economia justa e espacial e socialmente equilibrada.
A superação desses desajustes e desses intoleráveis parâmetros de desigualdade social e regional é fator decisivo para a construção de uma sociedade justa e solidária, como, sobretudo, para o objetivo estratégico de integração nacional e desenvolvimento sustentável do país.
Para consecução desse objetivo, impõe-se a adoção de políticas públicas adequadas, com determinação, coerência e pertinácia, e onde se inserem em primeira linha e como prioritárias, as medidas e os instrumentos de ação estabelecidos em nossa “Constituição Cidadã” e ainda não implementados.
Permitimo-nos registrar aqui aspectos essencialmente jurídicos desta questão – no que pese sua natureza seja basicamente econômica e social - , eis que, para o objetivo de redução das desigualdades regionais, a nossa Carta Constitucional de 1988 estabelece mandamentos normativos expressos a serem cumpridos de forma automática pelos agentes públicos, como em relação ao disposto no art. 165 adiante analisado, incluindo ainda a indicação de outros procedimentos de política pública a serem adotados em lei específica.
De princípio, ressalte-se que figura entre os “Objetivos Fundamentais da República”, constantes do art. 3º , incisos I e III, de nossa Carta Magna, a construção de uma “sociedade justa e solidária”, com “erradicação da pobreza e redução das desigualdades sociais”, estabelecendo-se como corolário e instrumentos para a realização desse relevante desiderato político-social, diversas disposições formais específicas de políticas públicas especiais, a exemplo do disposto nos dispositivos adiante referidos.
No Título III, “Da Organização do Estado”, Capítulo VII, que trata “Da Administração Pública”, destaca toda uma Seção (Seção IV) sobre “Das Regiões”, quando cria o conceito de regiões (macro-regiões), assim estabelecendo no “caput” do art. 43, “ipsis litteris”:
“Art. 43 – Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais.
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Nesta mesma Secção e neste mesmo artigo de lei, passa a dispor sobre as condições para se atingir o objetivo estratégico de redução das desigualdades regionais, para tanto prevendo a criação na forma da lei, dos “organismos regionais” (tipo SUDENE e SUDAM) e dos “planos regionais” de desenvolvimento, na conformidade dos incisos seguintes:
“I – as condições para integração de região em desenvolvimento;
II – a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social, aprovados juntamente com estes”
Ainda no §2º., desse mesmo artigo, prevê a criação de diversos instrumentos operativos de política pública, notadamente sob a forma de incentivos de natureza fiscal e financeira, tais como, “igualdades de tarifas e preços de responsabilidade do Poder
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Público”, “juros favorecidos para atividades prioritárias”, “isenções reduções e diferimento temporário de tributos federais”, etc.
No que pese a clareza e objetividade dessas disposições constitucionais, sabe-se, todavia, que por problemas históricos circunstanciais e outros apontados como de interesse da governabilidade, a implementação e operacionalização desses instrumentos de política pública voltados para a integração regional e nacional nunca recebeu a atenção adequada do Poder Público Federal, ocorrendo desatendimento evidente a mandamentos constitucionais específicos.
O Título, VII, que trata da “Ordem Econômica e Financeira”, no Capítulo I, ao dispor sobre “Os Princípios Gerais da Atividade Econômica”, assim estabelece:
“Art. 170 – A valorização econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
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VII – redução das desigualdades regionais e sociais”.
II – A Regionalização do Orçamento Geral de União, um Mandamento Constitucional desrespeitado.
Mais especificamente, destaque-se a determinação constitucional específica referente à forma a ser adotada para elaboração e apresentação, e conseqüente operação, do Orçamento Geral de União - OGU, determinando a discriminação e apresentação de gastos de capital e de programas operacionais por macro-regiões do país e observando o principio da proporcionalidade de suas populações.
Tratando-se do principal instrumento técnico, político e administrativo do Setor Publico Federal de intervenção econômica, agiu com acendrado acerto também neste ponto a “Constituição Cidadã” estabelecendo a obrigatoriedade de discriminação transparente entre as macro-regiões do país dos chamados grandes dispêndios regionalizáveis constantes do OGU, bem como dos programas de investimentos de empresas de controle da União.
Veja-se que essa determinação justifica-se por diversos méritos.
Primeiro, por atender ao comezinho princípio de justiça distributiva de tratamento equânime pela União para as diversas regiões do grande ecúmeno territorial brasileiro e para evitar favorecimento político, corporativo ou de qualquer tipo, de dotações orçamentárias na sua distribuição entre as diversas regiões do país.
Em segundo lugar, para evitar a tendência de concentração de riqueza e de atividades econômicas nas áreas mais desenvolvidas e de maior atratividade de negócios e de novos recursos.
Finalmente, o OGU não pode fugir à sua função de instrumento básico e fundamental para realização do objetivo nacional estratégico de redução das desigualdades de renda e de condições de vida entre a populações das diversas macro-regiões do país.
A regulação constitucional desta matéria consta do Título VI, que trata “Da Tributação e do Orçamento”, e que assim dispõe no seu Capítulo 11, Seção II, “Dos Orçamentos”, “litteris”:
Art. 165 . Leis de iniciativa do Poder Execujtivo estabelecerão:
I - plano plurianual;
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II – as diretrizes orçamentárias;
III os orçamentos anjuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
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§ 5º - A lei orçamentária anal compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos poderes da União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
II – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
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§ 7 – Os orçamentos previstos no § 5, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
Por seu turno, o art. 35 do ADCTs, complementa e instrumentaliza o aplicação desses dispositivos, e estabelece que os dispêndios constantes dos orçamentos referidos nos citados incisos I e II do §5º, do art. 165, serão distribuídos de forma proporcional à população residente nas grandes regiões macro-econômicas do país.
Esta foi a determinação específica e concreta resultante da vontade do povo brasileiro assumida de forma democrática e soberana pela Assembléia Nacional Constituinte de 1988 e inserta em nossa Carta Magna.
Contudo, infelizmente e por intolerável descaso burocrático ou injustificável omissão de autoridades administrativas responsáveis, ou talvez por falta de cobrança da sociedade organizada, tal determinação constitucional não vem sendo observado, ou melhor, não vem sendo cumprida quando da elaboração e apresentação do Orçamento da União, afigurando-se isto flagrante ilegalidade, por tratar-se de descumprimento de mandamento constitucional expresso envolvendo, “ipso facto”, evidente desrespeito à nossa Lei Maior ao Estado de Direito.
Repita-se que o Orçamento Geral da União -, inobstante tratar-se de processo legislativo federal relevante e regular- , continua sendo elaborado e aprovado sem nada dispor ou informar quanto à regionalização de parte de suas despesas conforme manda a Constituição, e assim frustrando a aplicação desse que é certamente o mais importante instrumento de política pública do país para a realização do relevante desiderato constitucional de redução das disparidades econômicas de renda e de desenvolvimento entre inter-regional e inter-pessoal dentro do país.
Veja-se agora como é redigido o mencionado art. 35 do ADCTs:
Art. 35 – O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progressiva, no prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões macroeconômicas em razão proporcional à população, a partir do biênio 1986-87.”
IV – A Regionalização do Orçamento Geral da União, a Integração Nacional e o Nordeste Brasileiro.
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Neste particular destaca-se o tratamento das questões relativas a esta região nordeste, e, onde se ode ressaltar o caso do procedimento abrupto e injustificado para a extinção da SUDENE como organismo regional de desenvolvimento, o que ocorreu através de Medida Provisória autoritariamente baixada em 02 de maio de 2001, inobstante aquela Autarquia tivesse sido recriada formalmente, porém, somente seis anos após, através da Lei Complementar nº 125, em 2005.
Criada no final de 1959 e início de 1960 a SUDENE logo se destacou por uma imagem de pioneirismo, liderança e resultados positivos, sendo então dirigida inicialmente pelo grande economista Celso Furtado, que de pronto elaborou seu Primeiro Plano Diretor de trabalho, aprovado pelo Congresso Nacional. Contudo, logo pouco mais de três anos após, foi obrigado a suspender a continuidade desse serviço que, patriótica e denodadamente vinha realizando com uma valiosa, motivada e bem treinada equipe técnica, suspensão essa baixada por medida autoritária e violenta tomada pelo governo político-militar instalado no Brasil em abril de 1964.
Todavia, a autarquia operou com efetiva competência e resultados positivos, embora com altos e baixos e problemas de continuidade, durante pelo menos até a década de 1980, a partir de quando, porém, foi atingida por violenta perda de sua capacidade de trabalho, paulatinamente deixando de contar com os recursos financeiros mínimos necessários e o “status” político-administrativo adequado.
Sua extinção em 2001 foi seguida de substituição por um organismo (agência administrativa) pretensamente compatível, porém, sem dispor, quer de estrutura organizacional ou dos recursos financeiros ou “status” político-administrativo similar, a ADENE – Agência de Desenvolvimento do Nordeste, a partir de quando tornou-se notório o seu enfraquecimento progressivo ou quase total desmantelamento com a perda de autonomia e dos seus instrumentos de ação, a exemplo dos seguintes:
a) não funcionamento do seu principal órgão de ação político-administrativa, o seu Conselho Deliberativo composto com a participação dos governadores da região e ministros de Estado;
b) não elaboração dos Planos Regionais de Desenvolvimento;
c) extinção do dos incentivos financeiros do FINOR – Fundo de Financiamento do Nordeste;
d) extinção do benefício de isenção do IRPJ para empreendimentos prioritários para o desenvolvimento regional e que foi convertido apenas em redução parcial e com severas restrições para sua aplicação;
e) esvaziamento do novo órgão criado, com redução brusca de sua capacidade operacional técnico-administrativa, quer por não mais dispor de quadro de pessoal necessário, como por não mais contar com recursos orçamentários necessários ao cumprimento de sua função institucional.
Sem pretender retomar as razões que determinaram essa valiosa determinação constitucional, permitimo-nos registrar dados de estudos apresentados pela então SUDENE no ano de 1988, junto à então Assembléia Constituinte, e que indicavam forte e recorrente concentração relativa das despesas estabelecidas no OGU nas regiões sudeste e sul, como mais desenvolvidas e mais atrativas de capitais e de atividades econômicas complementares, resultando daí, contraditoriamente, o agravamento dos desequilíbrios regionais no país em virtude da ação do próprio Setor Público Federal.
Registravam então os estudos da SUDENE que o Nordeste, apesar de dispor de 28,00% da população do pais, dispunha apenas de 11,60% dos gastos previstos no OGU para o ano de 1975, sendo essa também uma tendência histórica recorrente referente a
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séries históricas posteriores, sendo os citados dados estatísticos os sumarizados no demonstrativo abaixo, a seguir:
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DESPESAS GLOBAIS REGIONALIZADAS – 1975
NORTE 2,54%
NORDESTE 11,60%
SUDESTE 66,41%
CENTRO-OESTE 9,68%
SUL 9,77%
BRASIL 100,00%
Fonte:IBRE/fgv- Consolidação CEDEC/IBASE – 1982..
Entrementes, registre-se que essa mesma tendência tende a persistir na situação presente, a exemplo do recente lançamento do importante “Programa de Aceleração do Crescimento – PAC-01” , anunciado e conduzido pelo Governo Federal com ampla divulgação e propaganda, e que foi orçado em R%.503 bilhões, ficando desse total para a região nordeste apenas a parcela de R$. 80 bilhões, ou seja, de 15,9%.
Não fossem as evidentes razões jurídicas de cumprimento de mandamento constitucional especifico, bem como ainda aos princípios da legalidade e da transparência constantes do art. 37 da Constituição Federal, a permanência desses fortes indícios de distorções com distribuição dos gastos do OGU à revelia dos critérios de proporcionalidade com a população das regiões macro-econômicas do país, considerando ademais as recorrentes dados de atraso econômico e de índices sociais de vida da população do Nordeste em relação á média nacional, já seriam suficientes para a implementação da medida.
V – A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão e a Legitimação da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB .
Passados já mais de doze anos de descaso com o cumprimento pelo Poder Executivo Federal do dispositivo constitucional supra-referido inserto no art. 165, § 7º, c/c art. 35 dos ADCTs, não pode haver mais hesitação ou dúvida senão o recurso ao egrégio Poder Judiciário para assegurar o sagrado imperativo de legalidade que é o cumprimento de nossa Lei Maior.
Para análise deste assunto, recentemente,foi realizada, reunião na sede desta “Associação Comercial de Pernambuco – ACP, tendo esse recurso ao Poder Judiciário sido a recomendação básica daquela expressiva reunião.
A reunião contou com a participação, além da ACP, representada pelo seu Presidente Emérito, Eudes de Souza Leão Pinto, e Diretor, Adalberto Arruda Silva, que coordenou os trabalhos, como também das seguintes personalidades e instituições: Assembléia Legislativa de Pernambuco, representada pelo Exmo. Sr. Deputado Antonio Morais Andrade Neto; Ordem dos Advogados do Brasil – OAB-PE representada pelo seu presidente, Dr. Henrique Mariano; Federação das Indústrias do Estado de Pernambuco – FIEPE, representada pelo seu Presidente, Deputado Federal Jorge Wicks Corte Real; Federação da Agricultura do Estado de Pernambuco FAEPE , representada pelo seu presidente, Pio Guerra Filho; Centro de Estudos do Nordeste - CENOR, pelo seu presidente Sebastião Barreto Campelo; Clube de Engenharia, pelo presidente Eng.
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Alexandre Santos; Associação do Geólogos de Pernambuco, pelo seu presidente Antônio Christino P. de Lira; Academia Pernambucana de Ciências Pernambuco, pelo seu presidente Waldecy Fernandes Pinto; além dos Conselheiros da ACP Antonio Jacarandá e Leonardo Sampaio e do advogado e procurador autárquico federal Paulo de Tarso de Moraes e Souza.
Assim, depois de debatido amplamente o assunto, á vista do recorrente e pesado descaso com que a matéria vem sendo tratada pelo Poder Executivo Federal, e já passados mais de doze anos sem sua adequada consideração, decidiu-se como necessário recurso da sociedade civil ao Poder Judiciário, o que deverá ser feito através do ajuizamento de “ADIN - Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão”, junto ao Supremo Tribunal Federal – STF, a ser patrocinada pela OAB, através de seu egrégio Conselho Federal, por ser esta entidade efetivamente legitimada para a iniciativa, como por sua elevada autoridade ética e social para a importante medida.
VI – O Pleito.
Conforme já amplamente exposto, concluiu-se pela necessidade da já mencionada Ação Direta de Inconstitucionalidade (por omissão), na conformidade do previsto no art. 102, inciso I, letra “a”, da Constituição Federal, a ser postulada diretamente ao excelso Supremo Tribunal Federal – STF, como o único recurso judicial competente e eficaz, ademais considerando tratar-se de ação tendo como sujeito passivo o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão e ser matéria de interesse geral de nação e de defesa do estado de Direito.
Por seu turno, conforme o art. 103 da CF, há restrições expressas quanto à legitimação do sujeito ativo para patrocínio desta pretensão judicial, figurando, entretanto, entre as pessoas jurídicas legitimadas para este propósito o egrégio Conselho Federal da ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL – OAB, como instituição da sociedade civil de magna respeitabilidade e originariamente defensora legalidade e do estado democrático de Direito, sendo esta a razão do encaminhamento do presente pleito.
Por fim, cumpre-nos encaminhar o presente pleito para sua douta apreciação, - e e, sabendo-o altamente sensibilizado com a justiça e necessidade do presente pleito - , e encarecemos seu encaminhamento, juntamente com sua valiosa recomendação favorável , ao mui digno Presidente do Conselho Federal dessa egrégia Ordem dos Advogados do Brasil –OAB, a fim de que, no exercício de suas relevantes funções sociais de defesa da justiça e do Estado de Direito, venha a patrocinar mais esta iniciativa judicial de defesa da legalidade, do interesse público, e em particular de justos interesses desta região Nordeste.
Aproveitamos o ensejo para reiterar-lhe expressões de grande admiração e de distinto apreço.
Atenciosamente
Celso Muniz de Araújo – Presidente da ACP
Adalberto Arruda Silva – Diretor Secretário da ACP
